IBON Features -- On November 17-19, Malacañang will host a major event called “Infrastructure Philippines 2010” or what is referred to in the media as the public-private partnership (PPP) summit. This is an important summit for President Benigno “Noynoy” Aquino III, who has made PPP the centerpiece of his administration’s development plan.
According to its website, the summit “will examine investment opportunities, profiles of PPP projects in the Philippines, as well as policy, regulatory, and legal concerns in developing the infrastructure sector in the Philippines”.
Apologists of neoliberal globalization argue that while the corporations and banks will profit from PPP projects, they will in return finance and build much-needed infrastructure, which the cash-strapped government cannot afford. Aside from reaping the gains brought about by more infrastructures, the people will also supposedly benefit from improved government services since limited public resources will now be more focused on the provision of social services.
But are PPP projects, just like in any partnership, a mutually beneficial setup?
At no cost?
With a population of more than 94 million and growing, and a government that is facing a record fiscal deficit of Php325 billion by yearend, the Aquino administration claims that there is no viable way to meet the tremendous and increasing need for infrastructure in the country other than the PPP route.
Meanwhile, compared to its Southeast Asian neighbors that are spending on infrastructure an average of 5% of gross domestic product (GDP), the Philippines is only spending 3 percent.
The logic is that PPP will allow the government to save its scant resources because the private sector will shoulder the financial burden of building, maintaining, and operating costly infrastructure. In his first State of the Nation Address (SONA) last July, Aquino keenly plugged his PPP thrust declaring that through such partnerships, “we will meet our needs without spending, and we will also earn”.
However, no capitalist will invest in big-ticket projects in a relatively small market like the Philippines without certain guarantees that will ensure the protection and profitability of his investment.
Consequently, PPP contracts are loaded with favorable terms for investors like guaranteed return on investment, guaranteed market and sales, fiscal incentives, full cost recovery including on inflation and currency fluctuation, and even unheard of sweeteners such as subsidies for production input (the fuel cost subsidy of Napocor’s independent power producers comes to mind) – all of which are borne by the people as consumers and as taxpayers.
This has been the case in past PPP efforts since the first Aquino administration, Noynoy’s late mother Pres. Cory, introduced the Build-Operate-Transfer (BOT) Law in 1990.
Not manna from heaven
But Aquino wants to outdo his predecessors including the Arroyo administration whose much-hyped “legacy” centers on supposed unprecedented achievements in infrastructure development. “I am very confident we will not only exceed (Arroyo’s achievements) but will beat it by a mile,” Finance Secretary Cesar Purisima boldy predicted.
How do Aquino and his economic managers plan to do that? Underneath all the talks about bureaucratic reform and fighting corruption to attract the best capitalists to invest in PPP, the harsh reality is that more investors will come only with more state guarantees and protection such as guaranteed investment return, access to loans backed by government guarantees, and in recent years, protection from risks arising from unfavorable court decisions that affect profitability.
PPP investments are “not manna from heaven”, as Purisima has recently admitted. Put more concretely, PPP will exact costs from the government and the people, contrary to Aquino’s earlier proclamation that we will not spend a single peso.
Regulatory risk insurance
To make its PPP summit more saleable, the Aquino administration has designed a new scheme to protect the interest of investors. Aside from the traditional state guarantees on profits, etc. the government is also offering “pertinent incentives” to further stimulate private resources for PPP projects.
One of them is a so-called “regulatory risk insurance” under which the government will protect investors from “certain regulatory risk events such as court orders or decisions by regulatory bodies which prevent investors from adjusting tariffs to contractually agreed levels”.
Aquino’s economic managers explain that such insurance could take the form of make-up payments from the government to PPP investors, other guaranteed payments, and adjustment to contract terms. The terms of protection will be included in the contract of each PPP project.
While the government assures us that the risk insurance will only be offered on a case-to-case basis, it is reasonable to expect every profit-seeking investor that will participate in PPP projects to ask for the said insurance.
But if the government is operating on a serious deficit, how can it fund the regulatory risk insurance? National Economic and Development Authority (NEDA) chief Cayetano Paderanga said that they will tap multilateral institutions to provide for the guarantees so that when PPP investors face risk, they can still “be paid fast and immediately”.
Ultimately, however, it will still be the taxpayers who will foot the bill of the risk insurance through debt payments – interest and principal – to the multilateral creditors. Likely sources include the Asian Development Bank (ADB) and the World Bank, two of the most aggressive lenders and active promoters of PPP projects. The latter has already indicated a willingness to provide funds for the PPP projects of the Aquino administration.
Thus, even if government claims that it is not providing notorious sovereign guarantees for PPP projects, the country may still end up more indebted than ever before.
Undermining the courts
In addition, the risk insurance guarantee may also have the effect of undermining the system of check and balance and the use of courts to protect public interest.
For example, people who will turn to courts to question and stop the implementation of disadvantageous and harmful PPP contracts – like those that will lead to an enormous increase in toll rates, MRT fares, water and electricity bills, etc., or those that will result in physical displacement, environmental degradation, etc. – may get a favorable ruling.
But this favorable ruling will be negated, if not become practically meaningless, because the private operator will still be compensated through the risk insurance, which the people themselves will ultimately pay for to the World Bank, ADB, or whichever multilateral bank is funding the risk insurance.
Infrastructure fund
Aside from the risk insurance, the Aquino administration is also working with the multilateral banks for the establishment of the Philippine Infrastructure Development Fund (PIDF). This new entity is being patterned, according to the finance department, after India’s Infrastructure Development Finance Co. Ltd. (IDFC) and Indonesia’s PT Indonesia Infrastructure Finance (IIF).
In its website, the IDFC is described as “India’s leading infrastructure finance player providing end to end infrastructure financing and project implementation services”. On the other hand, the IIF was officially launched just last August as a private infrastructure financing company with an initial capital of US$170.3 million from the Indonesian government, the World Bank’s private lending arm International Finance Corp. (IFC), and the ADB on top of a 2 trillion rupiah loans from the same multilateral banks.
There is no official and final announcement yet on how the planned PIDF will raise resources. But it is likely that similar to the IIF of Indonesia, the Philippine government will shell out funds for the new entity’s initial capital, which is also expected to be beefed up by loans from the World Bank, ADB, and other foreign creditors.
In earlier statements, finance officials also disclosed that the PIDF may engage in issuing 25-year bonds domestically, targeting pension and insurance companies. The money borrowed will then be re-loaned to investors involved in PPP projects. Thus, in effect, the PIDF will become a mechanism of the Aquino administration to guarantee funders and creditors that the money loaned to PPP investors will be repaid.
Corporate takeover
For the Aquino administration, the private sector does not simply aim to profit but is in fact the “main engine for national growth and development”. Thus, through PPP projects, many crucial responsibilities of the government are being transferred to profit-oriented private corporations and banks, particularly the development and operation of core infrastructure such as roads and mass transportation network, power generation, and water supply and distribution, among others.
Consistent with the neoliberal agenda, PPP reduces the role of the public sector in stimulating growth and development, and consequently undermines the responsibility of the government to ensure economic opportunities for the weak and vulnerable and equitable distribution of wealth.
The supposed role of the government as regulator is tokenism at best since the main idea as espoused by neoliberalism is to let the corporations operate in the most favorable condition possible, i.e. no state intervention.
PPP initiatives are governed by contracts that set out the terms of the supposed partnership. But these contracts are often pre-designed by multilateral funders and banks to ensure that they are attractive enough for the private investors, in the process taking away any meaningful government regulation. One example is the MWSS privatization wherein the World Bank-designed concession contracts created a government regulatory body that is toothless and ineffectual.
The cost of PPP
The Aquino administration, whose team of economic managers and advisers are made up of the same people behind the neoliberal reforms of the past regimes, including the Arroyo administration, considers PPP as a magic bullet that will help solve the country’s chronic fiscal deficit and lack of infrastructure. Combined with a strong anti-corruption drive, the program will supposedly bring in and maximize private investments, create jobs, and consequently address poverty.
But as repeatedly pointed out by critics, the country’s experience since the time of Cory clearly shows that PPP initiatives do not guarantee savings for the government. Worse, in many cases, notably the privatization of the power industry, PPP initiatives even increase public debt.
Unfortunately, with additional schemes being cooked up such as the regulatory risk insurance and infrastructure fund on top of the usual incentives, the danger of more indebtedness and, as a consequence, of even less resources for social services and development needs looms large under the Aquino administration.
Aside from further bloating the debt burden, Aquino’s PPP thrust will also merely facilitate the increased corporate takeover of government roles and functions that expectedly results in various abuses and harm against public interest. IBON Features
===
PPP: Dagdag na utang pampubliko, bawas na responsibilidad ng gubyerno
Bukod sa ibayong pagpalobo ng kargang utang, ang tulak-PPP ni Aquino ay maghahatid rin ng dagdag na paglamon ng negosyo sa mga tungkulin ng gubyerno at sa kapinsalaan ng interes pampubliko
Lathalaing IBON – Nobyembre 17-19 - Naglunsad ng pangunahing okasyon ang Malacañang na tinawag na “Infrastructure Philippines 2010” o ang tinatawag sa midya bilang kumperensyang public-private partnership (PPP). Mahalagang kumperensya ito para kay Pangulong Benigno “Noynoy” Aquino III, na ginawang sentrong programa ng planong pangkaunlaran ng kanyang administrasyon ang PPP.
Ayon sa website nito, pag-aaralan ng kumperensya ang “mga oportunidad sa pamumuhunan, hitsura ng mga proyektong PPP sa Pilipinas, gayundin ang mga usaping pampatakaran, pangregula at pambatas sa pagpapaunlad ng sector pang-imprastruktura sa Pilipinas”.
Ikinakatwiran ng mga tagapagtanggol ng neoliberal na globalisasyon na habang ang mga korporasyon at bangko ay tutubo mula sa mga proyektong PPP, sila rin ang magpipinansya at magtatatag ng kinakailangang imprastruktura, na hindi kayang gawin ng kulang-sa-rekursong gubyerno. Bukod sa pag-ani ng produktong ihahatid ng higit na imprastruktura, makikinabang rin diumano ang mamamayan mula sa umunlad na serbisyong gubyerno gayong ang limitadong rekursong pampubliko ay mas maitutuok na ngayon sa pagbigay ng serbisyong panlipunan.
Subalit ang mga proyektong PPP ba, gaya ng anumang ‘partnership’, ay magiging kapaki-pakinabang para sa dalawang panig?
Libre?
May populasyong mahigit 94 milyon at lumalaki pa, at gubyernong nahaharap sa wala pang kapantay na depisitong piskal na PhP 325 bilyon sa dulo ng taon, ang administrasyong Aquino ay nagsasabing walang ibang posibleng paraan upang suungin ang dambuhala’t lumalaki pang pangangailangan para sa imprastruktura sa bansa maliban sa daang PPP.
Samantala, kumpara sa mga kapit-bansa nito sa Southeast Asia na gumagastos sa imprastruktura nang 5% ng gross domestic product sa abereyds, ang Pilipinas ay gumagastos lamang ng 3%.
Ang lohika ay na pahihintulutan ng PPP ang gubyerno na itabi ang naghihingalong rekurso nito dahil ang pribadong sektor ang kakarga ng pinansyal na toka sa pagtatag, pagmantine, at pag-opera ng mamahaling imprastruktura. Sa una niyang State of the Nation Address (SONA) noong Hulyo, masugid na ipinatalastas ni Aquino ang tulak-PPP niya at idineklarang sa pamamagitan ng gayong mga tambalan, “matutugunan natin an gating mga pangangailangan nang hindi gumagastos, kikita pa tayo”.
Subalit, walang kapitalista ang mamumuhunan sa malalaking proyekto sa relatibong maliit na pamilihan gaya ng Pilipinas nang walang tiyak na garantiya na magseseguro ng proteksyon at pagtutubuhan ng kanyang puhunan.
Bilang resulta, ang mga kontratang PPP ay hitik ng mga paborableng punto para sa mga mamumuhunan gaya ng garantisadong balik sa puhunan, garantisadong pamilihan at benta, mga insentibong piskal, buong pagbawi ng gastos kabilang ang sa implasyon at currency fluctuation, at kahit mga di kilalang pampatamis gaya ng mga subsidy para sa gastos sa produksyon (maaalala ang fuel cost subsidy ng independent power producers ng Napocor) – na lahat ay tangan ng mamamayan bilang mga konsyumer at tagabayad ng buwis.
Ganito na ang naging kaso sa mga nakaraang tangka sa PPP mula pa noong unang administrasyong Aquino. Ipinakilala ng yumaong ina ni Noynoy na si Pang. Cory ang Build-Operate Transfer (BOT) Law noong 1990.
Di hulog ng langit
Subalit nais higitan ni Aquino ang mga sinundan niya kabilang ang administrasyong Arroyo na ang lubos na ipinangalandakang “pamana” ay nakasentro sa diumano’y di pa napapantayang tagumpay sa pagpapaunlad ng imprastruktura. “Mataas ang kumpyansa naming na hindi lamang naming lalampasan (ang mga tagumpay ni Arroyo) kundi tatalunin pa ito nang milya,” matapang na idineklara ng Kalihim sa Pinansya na si Cesar Purisima.
Papaano pinaplanong gawin ito ni Aquino at ng mga tagapangasiwa niya sa ekonomya? Sa ilalim ng lahat ng salita tungkol sa reporma sa burukrasya at paglaban sa korapsyon upang hikayatin ang pinakamagagaling na kapitalistang mamuhunan sa PPP, ang mapait na katotohanan ay na ang dagdag na mamumuhunan ay darating lamang kaakibat ng dagdag pang garantiya at proteksyon ng gubyerno gaya ng garantisadong balik sa puhunan (guaranteed investment return), pagtamasa sa mga utang na garantisado ng gubyerno, at sa mga nagdaang taon, proteksyon mula sa mga panganib na magmumula sa di-paborableng desisyon sa korte na aapekto sa tubo.
Ang mga puhunang PPP ay hindi ‘hulog ng langit’, gaya ng kamakaila’y inamin ni Purisima. Mas kongkreto, huhuthot ng halaga ang PPP sa gubyerno at mamamayan, taliwas nauna nang proklamasyon ni Aquino na hindi tayo gagastos ni isang kusing.
Regulatory risk insurance
Upang gawing mas kabenta-benta ang kumperensyang PPP nito, nagdisenyo ang administrasyong Aquino ng bagong iskema upang protektahan ang interes ng mga mamumuhunan. Bukod sa tradisyunal na garantiya ng gubyerno sa tubo, at iba pa, ang gubyerno ay nag-aalok din ng ‘mahahalagang insentiba’ upang ibayong mahatak ang mga pribadong rekurso para sa mga proyektong PPP.
Isa rito ang tinatawag na “regulatory risk insurance” kung saan ang gubyerno ay magbibigay ng proteksyon sa mga mamumuhunan mula sa “ispesipikong pangyayaring regulatory risk gaya ng mga utos ng korte o desisyon ng mga grupong tumatalakay sa regulasyon na pumipigil sa mga mamumuhunan na galawin ang mga taripa patungo sa mga napagkasunduang antas ayon sa mga kontrata.
Ipinaliliwanag ng mga tagapangasiwa sa ekonomya ni Aquino na ang gayong insurance ay maaaring sa anyo ng make-up payments mula sa gubyerno patungo sa mga mamumuhunan sa PPP, bukod sa mga garantisadong bayad, at mga paggalaw sa terminong nakasaad sa kontrata. Ang usapan sa proteksyon ay ilalakip sa kontrata ng bawat proyektong PPP.
Habang tinitiyak ng gubyerno sa atin na ang risk insurance ay iaalok lamang sa kaso-por-kasong batayan, rasonableng asahan sa bawat naghahanap-ng-tubong mamumuhunan na lalahok sa mga proyektong PPP na humiling ng naturang insurance.
Subalit kung ang gubyerno ay gumagalaw sa konteksto ng isang seryosong depisito, papaano nito popondohan ang regulatory risk insurance? Sinabi ng pinuno ng National Economic and Development Authority (NEDA) na si Cayetano Paderanga na mangangalabit sila ng mga multilateral na insitusyon upang magbigay ng mga garantiya upang kapag naharap sa panganib ang mga mamumuhunan sa PPP, maaari pa rin silang “mabayaran nang mabilis at agaran”.
Gayunman, sa kadulu-duluhan, ang mga nagbabayad pa rin ng buwis ang kakarga sa bayarin ng risk insurance sa pamamagitan ng mga bayad-utang – interes at principal – sa mga multilateral na nagpapautang. Pinakamalamang ang mga pagmumulan ay kabibilangan ng Asian Development Bank (ADB) at World Bank, dalawa sa mga pinakaagresibong tagapagpautang at aktibong promoter ng mga proyektong PPP. Ang huli ay nagpahayag na ng pagpayag na magbigay-pondo para sa mga proyektong PPP ng administrasyong Aquino.
Kayat kahit na sinasabi ng gubyerno na hindi ito magbibigay ng notoryosong nagsasariling garantiya para sa mga proyektong PPP, ang bansa ay maaari pa ring mauwing lalong baon sa utang kaysa dati.
Pagbalewala sa mga korte
Dagdag pa, ang garantiyang risk insurance ay maaaring magkaroon ng epekto na nagbabalewala sa sistema ng pagwasto at pagbalanse at gamit ng mga korte upang protektahan ang pampublikong interes.
Halimbawa, ang mga mamamayang babaling sa korte upang kwestyunin at itigil ang implementasyon ng madisbentahe at mapanirang kontratang PPP – gaya niyong mga hahantong sa dambuhalang pagtaas sa bayad sa toll, pamasahe sa MRT, presyo ng tubig at kuryente, atbp., o yaong mga magreresulta sa pisikal na pagpapalayas, pagwasak ng kalikasan, atbp – ay maaaring makatamasa ng paborableng desisyon.
Subalit kokontrahin ang paborableng desisyong ito, kundi mawawalan ng saysay, dahil ang pribadong opereytor ay mababayaran sa pamamagitan ng risk insurance, na ang mamamayan mismo ang magbabayad sa huli sa World Bank, ADB, o anumang multilateral na bangkong nagpopondo sa risk insurance.
Pondong imprastruktura
Bukod sa risk insurance, ang administrasyong Aquino ay kumikilos rin kasama ang mga bangkong multilateral para sa pagtatatag ng Philippine Infrastructure Development Fund (PIDF). Ang bagong entidad na ito ay ihinuhugis, ayon sa kawanihan sa pinansya, sa Infrastructure Development Finance Co. Ltd (IDFC) ng India at PT Indonesia Infrastructure Finance (IIF) ng Indonesia.
Sa website nito, ang IDFC ay inilalarawan bilang “nangungunang tagapinansya sa imprastruktura ng India na nagbibigay ng dulo hanggang dulong pinansya sa imprastruktura at serbisyo para sa implementasyon ng proyekto”. Sa kabilang banda, ang IIF ay upisyal na inilunsad nito lang Agosto bilang pribadong kumpanyang tagapinansya sa imprastruktura na may inisyal na capital na US$170.3 milyon mula sa gubyerno ng Indonesia, ang pribadong tagapagpautang na kamay ng World Bank na International Finance Corp. (IFC) at ang ADB bukod pa sa 2 trilyong pautang na rupiah mula sa mga multilateral na mga bangko ring iyon.
Wala pang upisyal at pinal na pahayag kung papaano maglilikom ng pondo ang planadong PIDF. Subalit pinakamalamang katulad ng IIF ng Indonesia, ang gubyerno ay maglalablas ng pondo para sa inisyal na kapital ng bagong entidad, na inaasahan ring punuan ng mga utang mula sa World Bank, ADB at iba pang dayuhang tagapagpautang.
Sa mga naunang pahayag, sniabi rin ng mga upisyal sa pinansya na ang PIDF ay maaaring pumasok sa pag-isyu ng 25-taong lokal na bonds, target ang mga kumpanya sa insurance at pension. Ang mahihiram na salapi ay muling ipapautang sa mga mamumuhunan na kalahok sa mga proyektong PPP. Kayat kung tutuusin, an PIDF ay magiging mekanismo ng administrasyong Aquino upang igarantiya ang mga tagapondo at tagapagpautang na ang salaping ipinahiram sa PPP ay mababayarang muli.
Paglamon ng negosyo
Para sa administrasyong Aquino, ang pribadong sector ay hindi lamang naglalayon ng tubo kundi sa katunayan ay “pangunahing beihkulo para sa pambansang paglago at pag-unlad”. Kayat sa pamamagitan ng mga proyektong PPP, maraming krusyal na responsibilidad ng gubyerno ang naililipat sa tagalikom-ng-tubo na mga pribadong korporasyon at bangko, sa partikular ng pag-unlad at pag-opera ng pangunahing imprastruktura gaya ng mga kalsada at kalipunan ng mga pampublikong transportasyon, paglikha ng kuryente, pagsuplay at pagpamahagi ng tubig, at iba pa.
Sa tono pa rin ng neoliberal na adyenda, pinaliliit ng PPP ang papel ng pampublikong sector sa paglikha ng paglago at pag-unlad, at pagdaka’y isasantabi ang responsibilidad ng gubyerno na tiyakin ang mga pang-ekonomyang oportunidad para sa mga mahihina’t bulnerable at para sa pantay-pantay na pamamahagi ng yaman.
Ang dapat ay tungkulin ng gubyerno bilang tagaregula ay pampalabas lamang gayong ang isinusulong ng neoliberalismo ay ang pagpabaya sa mga negosyo na mag-opera sa pinakapaborableng kondisyong possible – o na walang pangingialam ng gubyerno.
Ang mga inisyatibang PPP ay pinangangasiwaan ng mga kontrata na nagbabaybay sa mga termino ng dapat ay tambalan. Subalit ang mga kontratang ito ay kadalasang dati nang dinisenyo ng mga multilateral na tagapondo at mga bangko upang tiyakin na makapanghihikayat nang husto ang mga ito sa mga pribadong mamumuhunan, at sa proseso ay inaalis ang anumang makabuluhang regulasyon ng gubyerno. Isang halimbawa ang pribatisasyon ng MWSS kung saan ang dinisenyo ng World Bank na kontrata sa konseksyon ay lumikha ng isang grupo ng gubyerno na magreregula na wala namang ngipin at walang saysay.
Ang halaga ng PPP
Ang administrasyong Aquino, na ang pangkat ng mga tagapangasiwa at tagapayo sa eknomya ay binubuo ng parehong mga tao sa likod ng mga neoliberal na reporma ng mga nakaraang rehimen, kabilang ang admnistrasyong Arroyo, ay tumuturing sa PPP bilang masalamangkang bala na tutulong sa paglutas ng walang-lunas na depisitong piskal ng bansa at kawalan nito ng imprastruktura. Katambal ng malakas na tulak kontra-korapsyon, diumano’y maghahatid at magmamaksimisa ang programa ng mga puhunan, lilikha ng trabaho, at sasagot sa kahirapan.
Subalit gaya ng paulit-ulit na binigyang-diin ng mga kritiko, ang karanasan ng bansa mula pa noong panahon ni Cory ay malinaw na nagpapakitang ang mga inisyatibang PPP ay hindi naggagarantiya ng ipon para sa gubyerno. Mas malala pa, sa maraming kaso, laluna sa pribatisasyon ng industriya sa kuryente, maaari pang pataasin ng mga inisyatibang PPP ang utang pampubliko.
Nakakalungkot na sa mga dagdag pang iskemang niluluto gaya ng regulatory risk insurance at pondong imprastruktura bukod sa karaniwang insentiba, ang panganib ng higit na pagkakautang at, bilang resulta, ng mas kaunti pang rekurso para sa serbisyong panlipunan at pangangailangan para sa pag-unlad ay nakaamba’t lumalawak sa ilalim ng administrasyong Arroyo.
Maliban sa ibayong pagpalobo ng kargahing utang, ang tulak-PPP ni Aquino ay pawang maghahatid ng higit pang paglamon ng negosyo sa mga tungkulin at gawain ng gubyerno na sadyang magreresulta sa samutsaring abuso at kapinsalaan laban sa pampublikong interes. Lathalaing IBON
